О ЗАКОНАХ

Я работал депутатом девять долгих лет. И знаю: самая неблагодарная в мире работа – писать законы.

Во-первых, до сих пор не существует способа объяснить людям, зачем нужны правила, и они воспринимают любое регулирование как наступление на свои права. Даже если на самом деле они их приобрели.

Во-вторых, настоящие специалисты редко подключаются к законотворчеству. Когда депутаты пытаются собрать экспертов по какой-то проблеме, часто приходят довольно специфические персонажи, просто желающие на этом заработать (либо впрямую, либо козыряя статусом «эксперта Госдумы»). У настоящих практиков всегда есть дела.

В-третьих, в России общество всегда реагирует на решения власти не когда их обсуждают, и даже не когда их принимают, а когда применяют. То есть вот в правительстве или в Думе что-то придумали, и я предлагаю людям это объяснить, посоветоваться, а они отмахиваются: «вот чудак, мало ему дел!» А когда закон вступает в силу, мне же говорят: «ты куда, депутат твою мать, смотрел? как вы такую чушь приняли?»  И говорить «я же вас предупреждал!» бессмысленно. То есть, куда ни кинь, всюду – клин.

В начале своего первого депутатского срока я испытал настоящий шок. Известно, что одна из важных проблем экономики России в том, что бизнес держит деньги в офшорах. Причин на то много, и ни одну из них не решить речами в Госдуме и разными ограничениями. Наоборот, в ответ на каждый запрет больше денег плывет на Багамы.

Одна из причин держать деньги в офшоре – разница в правовых режимах создания и работы юридических лиц. Она ясно видна в инвестиционной сфере: в России закон долго просто не позволял создавать фонды для вложений в новые высокотехнологичные предприятия в привычном для всего мира виде. И даже госкомпании типа Роснано и Российской венчурной компании оформляли сделки вне страны. На всех профильных встречах инвесторы нет-нет, да и вспоминали об этом. Я решил решить проблему – создать удобную правовую форму.

Так вот, я полагал, что сложным будет все корректно сформулировать и кодифицировать – ведь речь идёт о совершенно новой для нас форме, существующей только в англосаксонском праве; то есть фактически, о применении в России элемента прецедентного права. Но в условиях полного согласия в профессиональном сообществе это проблема мне представлялась сугубо технической.

Но не тут-то было! Оказалось, что надо убедить думских, правительственных и президентских юристов в разумности этого шага. Я после этого понял, что надо вообще запретить им участвовать в подготовке концепций законов: их учат сопротивляться любым новациям, тем более – меняющим основы правовой системы. Непривычные их глазу подходы они всегда встречают в штыки и инстинктивно стремятся выхолостить текст по максимуму. А на самом деле задачей юристов должно быть – получить постановку задачи от законодателя, и максимально корректно её воплотить в итоговый текст.

Чтобы преодолеть сопротивление по этому и другим нужным законам, я стал выносить каждую инициативу на публичное обсуждение. Поднимать волну от тех, кому они нужны. И ещё вынужденно заниматься аппаратными интригами – «Единая Россия» никогда не хочет принимать законы, написанные оппозиционерами. Многие из них в итоге надо вносить от правительства или от провластных депутатов, если им удается объяснить суть новации. Это приводит иногда к забавным последствиям – кто-то из пропагандистов написал в 2011 году, по итогам моего первого депутатского срока, что я внес три закона и они все провалились – хотя за это время Дума приняла около двадцати моих инициатив, как в виде отдельных актов, так и в виде поправок к существующим. 

Среди них был целый ряд вещей, необходимых для инноваций – все налоговые льготы и особые правовые режимы по «Сколково», изменения в законодательство по авторским правам (легализация свободного программного обеспечения и открытого кода), те самые новые юридические формы для инвестиций. Особо я гордился на первом моем сроке проведенной нормой, которая запретила государству требовать у граждан справки по данным, которые уже есть у разных госорганов, и легализовало ЕРЦ *** Единые расчетные центры, или, как их ещё называют – службы одного окна, где граждане могут получить любую госуслугу в одном месте, не бегая по разным кабинетам власти.***, электронные госуслуги и документооборот, т.е. «электронное правительство». На втором сроке я был сопредседателем рабочей группы, которое переделало законодательство о госзакупках, был разработчиком нормы о бесплатном сотовом роуминге в России и возможности сохранять номер телефона при переходе от оператора к оператору, отстоял упрощенный режим налогообложения для малого бизнеса, заложил первые шаги к возврату капиталов в страну из оффшоров, и инициировал запрет госчиновникам иметь иностранное гражданство (закон о «национализации элит»). Я также имел прямое отношение к созданию сайта «Российской общественной инициативы» (РОИ), на котором и поныне собираются подписи за законопроекты, интересующие граждан.

Но каждый раз, даже когда мой очередной закон вступал в силу, и тем более – когда другие инициативы отклонялись, я лишний раз убеждался – латать дыры тут можно бесконечно, но это ситуацию в корне не изменит. Как уже теперь опытный законодатель, я убеждён:

Надо менять правовую систему в целом.

2.

Государственная Дума на каждом заседании принимает от 30 до 60 законов и резолюций. Т.е. на порядок больше, чем Конгресс США, принимающий менее сотни в год.  Думаю, не ошибусь, сказав, что американское качество законодательной работы выше. 

Законодательство – один из тех американских институтов, который в течение почти всего своего существования устойчив и незыблем. Американцы уважают его и верят в разумность его устройства, зная, что он разработан так, чтобы защитить их от чрезмерной концентрации власти в её исполнительной ветви. Небольшое число законов – гарантия того, что правила игры постоянны и лишь немного дополняются, но очень редко – пересматриваются. Это подкреплено процедурой – тем, что один и тот же закон должен по отдельности пройти через верхнюю и нижнюю палату, по отдельности собрать поправки сенаторов и конгрессменов, но в итоге – прийти к одинаковому тексту и там, и там. Это сложно, и требует большого консерватизма, многих обсуждений и взвешенного, выверенного в результате принятия закона.

И действительно, никто из американских президентов никогда всерьез не посягал на институт законодательства. Но сейчас и он переживает своего рода проверку на прочность. Президент Трамп не похож на своих предшественников. И уже несколько лет пытается бросить вызов разным прежде неприкосновенным институтам. В том числе Конгрессу. Примеров много. Конгресс, впрочем, охотно отвечает на вызов, отказываясь финансировать проект постройки стены на границе с Мексикой, инициируя отрешение президента от должности, ограничивая его военные полномочия. Порой Трамп справляется с этими мерами, порой нет. Но сам факт конфликта говорит о том, что американская политическая система – это реально действующая демократия. Федеральный законодательный орган не является в ней послушно штампующим законы придатком исполнительной власти. И, в целом, отвечает ожиданиям и потребностям граждан.  

Тем не менее, не зря видный политолог Френсис Фукуяма, комментируя в 2017 году победу Трампа, заметил: «Ни один из лидеров США никогда не выступал против всей системы и не желал подорвать существующие нормы и правила. Таким образом, мы вступили в эпоху великого естественного эксперимента, который покажет, что управляет Соединенными Штатами: законы или люди». Часть политического класса в Америке считает, что законодательная система недостаточно отвечает интересам граждан. Если так, то что говорить о Думе? Однако Фукуяма предлагает важный, но ложный выбор.

Я убеждён: страной должны управлять люди. И только люди. Народ, нация. Делать это, конечно, посредством законов. Понимая, что законодатели – лишь посредники, инструмент согласования текстов. А на случай возникновения споров, следует дать и гражданам, и политикам возможность переспросить друг друга: «вы этого хотите?» Такой механизм необходим. 

Право не должно становиться выше человека. Это как при прокладке дорожки в парке – посмотрите сначала, где люди протоптали тропинку, и кладите на неё асфальт. При этом нельзя впадать в другую крайность и любую «революционную целесообразность», установленную правящим классом, надлежит подкреплять инструментом плебисцита, чтобы никто не мог присвоить себе право говорить от имени народа и встать тем самым над законом.

3.

Я часто говорю о прямой демократии. О власти «снизу». О праве так называемых рядовых граждан участвовать в управлении. О реальной, а не фантастической возможности отменить Госдуму и вообще парламенты. 

И всякий раз среди слушателей и читателей находятся скептики. Одни снобистски клеймят «охлократию». Другие делают технические замечания типа: как ты себе это представляешь? Вот люди пишут и принимают законы сами – безо всякого парламента; ты думаешь, они смогут их грамотно написать? А написав – будут ли их соблюдать? 

Конечно, повод для вопросов есть. Мои предложения требуют глубоких и продуманных технических решений. Но под ними есть практическая база. И в России, и вне ее. В следующей главе мы обсудим Исландию с её Конституцией и то, как можно написать, обсудить и принять нашу (и любую другую) – без парламента и созыва особого Собрания. 

А здесь приведу пример – мой эксперимент в Новосибирске. В этом городе меня избирают депутатом в 2007 и 2011 годах. В ходе второй избирательной кампании мы с моим партнером Аленой Поповой создаем сетевой инструмент, вырастающий затем в сайт OpenDuma, получивший в 2013 году престижную международную премию SocialScape Парламентской Ассамблеи ОБСЕ как лучший веб-ресурс о парламентской деятельности. Это первый сайт, на котором можно смотреть трансляции заседаний Госдумы и вносить через депутатов свои предложения. Официально такая возможность появляется уже после, её делает талантливый молодой чиновник, с которым мы много работали и дружили – Максут Шадаев. Он даже стал в 2020 году министром связи, думаю, лучшим руководителем этой отрасли. Хотя в части предложений, поступающих через сделанный его командой сайт, конечно, «Единая Россия» обычно блокирует любые инициативы граждан. Она отчаянно мухлюет даже с закрепленным в законодательстве сайтом РОИ, о котором я писал выше.

Но этот пример, как и многие примеры специальных приложений в других странах, показывает: это работает. Может работать сейчас, и будет работать в будущем. 

Понятно, что сначала не обойтись без профессионалов, оформляющих предложения обычных граждан в юридические тексты. Но технически реализация задачи выдвижения концепции нового закона простыми людьми с помощью интернета абсолютно реализуема.

Сейчас законы создают посредники: депутаты.

Могут же делать все.

Тем более, что депутат, как правило, сам закон не пишет. Есть исключения, но, как правило – нет. Депутат ставит задачу, предлагая концепцию закона. А уже юристы и его аппарат подбирают формулировки и пишут законопроект. 

Я считаю, что и эту функцию можно автоматизировать. Работа эта в высокой степени техническая, а в мире есть ряд потрясающих, невероятно интересных проектов кодификации законов. Кодификации не в юридическом смысле создания кодексов, а в смысле превращения текста в компьютерный код, оцифровки понятий, заключенных в закон, выстраивания логических взаимосвязей. Такой текст не сложно менять, написав новый код. А если надо поменять смыслы, то компьютер скажет, что сделать, чтоб при этом избежать противоречий в законодательстве. 

То есть в этом случае

закон пишется так же, как программное обеспечение ЭВМ.

Не случайно пионером в этой сфере стала корпорация IBM, создавшая первый персональный компьютер.*** Речь идёт о проекте LegalMation (https://www.ibm.com/case-studies/legalmation), за которым стоит большая разработка оцифровки законодательств разных стран.  Надо сказать, что существуют и отдельные стартапы, работающие в этом направлении, например Ravel (https://angel.co/ravel-1), финансируемый калифорнийским фондом New Enterprise Associates, и Judicata (https://angel.co/judicata), получившим поддержку от одного из создателей Фейсбука Питер Тиля и одного из создателей компании Sun Microsystems Винода Хосла.***

Это технически возможно. Но эксперименты в этой области упираются в привычку. Привычку к парламенту, который это применит. Причем всё юридическое сообщество сопротивляется тому, чтоб он стал не нужен – это же его заработок. Сопротивляются и депутаты, которые не хотят терять работу и власть. Поэтому процесс продвигается медленно. Но попытки продолжаются. Причем успешные. 

Так что я думаю, так и будет: тексты законов сделают компьютерным кодом. Это откроет возможность для унификации международного законодательства. Потому что компьютер может изложить один и тот же закон по-русски, по-английски, по-китайски, по-арабски и на суахили. Чтобы перенести закон из одного законодательства в другое, если оба они оцифрованы, компьютер переведет его на нужный язык и впишет в законодательство нужной страны. А если есть серьезные противоречия, по которым нужно политическое решение, покажет, где они, и подскажет, что изменить. 

Это технические задачи. Но писать законы нужно именно так. И их будут так писать. Главное, чтобы политика не отстала катастрофически от технологии. И чтобы граждане верили в себя. Не только шумели на митингах «мы здесь власть», а стали бы властью. Обрели технический инструмент её осуществления.

4.

Но это – лишь часть моего плана. 

То, о чем я пишу, называют модным иностранным словом «краудсорсинг». И тут практика показывает: при решении таких важных краудсорсинговых задач, как подготовка, обсуждение и принятие законов, очень важны голоса не только «за», но и «против».

То есть не простое утверждение голосованием предложенной версии закона, которую поддерживает часть населения. А учет мнения тех, кого его версия не устраивает. 

Когда мы разрабатывали нашу систему в Новосибирске, то уяснили два важных урока. 

Первый: людям обязательно надо дать возможность высказаться против. 

Второй: надо позволить им уточнить формулировку. Потому что бывает так: само предложение неплохое, но изложено так, что пугает или отталкивает.

Если гражданин, используя Интернет, выступает с законодательной инициативой, а другие граждане через доступные им опции массово её обсуждают и голосуют «за» или «против» его предложения, то я вижу в этом прообраз электронного парламента будущего.

Первый шаг – подготовка законопроекта.

Второй – его представление.

Третий – массовое обсуждение.

Четвертый – принятие.

Всё, как в парламенте. Только законодателями становятся сами граждане.

Но важно понимать: путь к полному отмиранию или отмене парламента, как учреждения, заседающего в Вестминстере, Капитолии или в Охотном ряду – не так прост. Он наверняка встретит серьезное противодействие и потребует времени. Поэтому пока представительный законодательный орган существует, любой предложенный ему закон следует сперва выносить на широкую общественную дискуссию. Чтобы граждане его комментировали, объясняли своё к нему отношение и голосовали. А парламент с учетом их мнения принимал решение. 

Но по мере роста технологической базы – я абсолютно убеждён: парламент исчезнет. Всё можно делать онлайн. Не прибегая к небескорыстным «услугам» профессиональных посредников-депутатов.

5.

При этом важно помнить: русская пословица «закон, что дышло – куда повернул, туда и вышло» – придумана не зря. И популярна тоже. Она актуальна не только для России. её английская версия звучит ещё грубее: Law is an ass *** Закон – туп. В этой английской поговорке, популяризированной Чарльзом Диккенсом, есть игра слов, позволяющая перевести эту фразу как «закон – это жопа».***.

Глубокое впечатление произвела на меня история Иоганна Августа Зуттера, известного в США как Джон Саттер, описанная Стефаном Цвейгом в новелле «Открытие Эльдорадо». Не зря она входит в сборник «Звездные часы человечества». Я думаю о ней всякий раз, навещая Кремниевую долину.  

1834 год. В Штаты из Базеля прибывает Иоганн Август Зуттер. Человек рисковый, он оставляет в Швейцарии семью, чтоб в Новом Свете разбогатеть и стать большим дельцом. 

И он им становится. Добравшись до Калифорнии – тогда отдаленной испанской колонии – Иоганн со швейцарским прилежанием быстро развивает сельское хозяйство. Теперь он крупный богатый землевладелец – хозяин Новой Гельвеции, так он зовет свои угодья. Но на его территории находят золото! На этом месте позже сын Зуттера создаст нынешнюю столицу штата – город Сакраменто, а тогда оно называлось Форт-Саттер. Но после открытия первых самородков – вот она, человеческая натура! – пахари, дровосеки, кузнецы, пастухи, все кругом мигом бросают свою работу и моют золото. 

Золотая лихорадка. На земли Зуттера рвутся сотни золотоискателей – отчаянных головорезов, плюющих на закон и собственность, с которыми он ничего не может сделать. «Рой людской саранчи, – называет их Цвейг, – Разнузданная, грубая орда, не признающая иной власти, кроме власти револьвера». Они режут коровы, уничтожают пашни, грабят амбары и ломают их, чтобы строить себе дома. Только что разбогатевший Зуттер становится нищим…

Но он не унывает. Не можешь предотвратить – возглавь, и он вновь поднимается, уже на золотой лихорадке. И инвестирует деньги в покупку новых земель. В частности, покупает столицу Русской Калифорнии Форт-Росс*** Интересно, что это не единственная связь швейцарца с историей России. По написанному про историю Зуттера французским писателем Блезом Сандраром в 1925 году роману «Золото» Сергей Эйзенштейн собирался снять фильм в Голливуде, однако был отозван в СССР Иосифом Сталиным, и проект не состоялся.***, а также живописные территории на берегу океанского залива вокруг бывшего испанского городка Йерба Буэна, где когда-то ждала российского камергера Резанова юная красавица Кончита. Новая Гельвеция превращается в золотую страну – Эльдорадо. 

Меж тем старатели, люди, плюющие на право, воистину – джентльмены удачи, едут в Йербу Буэну пропивать заработанное. Они захватывают земли вокруг города и строят там свои лачуги, которые позже снесет великое землетрясение 1906 года. Так возникает город Сан-Франциско, названный по имени залива. Никто не признает собственности Зуттера, более того – город создает своё ополчение, «Комитет Бдительности», который игнорирует притязания швейцарца (основанные на ещё испанском праве собственности). Вновь мечта Зуттера разрушена, а сам он повержен. Но по закону все земли, где идёт стройка, практически вся территория современного Сан-Франциско – его по праву. 

Калифорния входит в состав США в 1850 году. В ней водворяют то, что тогда именуют порядок. И Зуттер идёт в суд. С властей штата за присвоенные старателями, которых защитил «Комитет Бдительности» и примкнувшая к нему полиция, но расположенные на его земле дороги, мосты, каналы и прочее он требует возмещения убытков – двадцать пять миллионов долларов. И ещё – двадцать пять миллионов с федеральных властей. А ещё долю c добытого золота. И выигрывает процесс! В 1855 году высший представитель закона Калифорнии судья Томпсон признает его права на землю. Теперь Иоганн Зуттер – самое богатое частное лицо в мире.

Богатое? ещё чего! Едва публика узнает о приговоре, как огромные толпы фермеров, которым теперь надо платить (а дело касалось домов 17221 человека), и черни, всегда готовой грабить – штурмуют и сжигают суд. Судья спасается чудом. Дикая толпа губит всё, что ещё осталось у Зуттера в Сан-Франциско и вокруг Сакраменто. Его фермы жгут, посевы топчут, дома рушат, трое сыновей погибли… Чтобы прекратить беспорядки, решение судьи Томпсона в 1858 году отменил Верховный суд США. Сам Зуттер едва спасся. Хотя и немного тронулся умом. Но его в мозгу ещё мерцала мысль: закон!

И ещё двадцать лет безумный старик-оборванец по прозвищу «император Калифорнии» бродил вокруг здания суда в Вашингтоне, требуя справедливости у Конгресса. Бесполезно. Никто и ничем не мог ему помочь. Самый богатый по закону человек в мире умер в 1880 году в полной нищете.

Я искренне сочувствую несчастному Зуттеру. Но что я – человек, знающий и любящий Калифорнию и Сан-Франциско, и глубоко потрясенный этой историей, которую не любят вспоминать в Америке – могу из неё вынести? Какой урок извлечь? Чему она учит? 

А вот чему:

Право – не фетиш.

Если завтра Дума примет закон о том, что надо входить в дом через окно (а такое событие не так сложно себе представить при её нынешнем состоянии), мы всё равно будем входить через дверь. Если решение власти, сколь бы законно оно ни было, противоречит интересам людей, готовым их отстаивать, они их отстоят. В том числе, нарушив закон.

6.

И ещё одна история из тех же мест. В начале XX века по Калифорнии распространяется движение вигилантов*** Вигиланты – «бдительные». Заимствование из французского, обозначающее отряды вооруженных лиц, ставящие своей задачей борьбу с правонарушениями и преступностью в ситуациях, когда с ними не справляется полиция.***, выросшее из того самого «Комитета Бдительности» Сан-Франциско, восставшего против Зуттера. Это вооруженные добровольные отряды местного самоуправления, следящие за порядком на территории, где они живут. Вроде бы демократичная затея. Чего лучше – по заветам Робин Гуда смелые люди берут в свои руки защиту закона и заменяют коррумпированную и послушную власти (а часто и криминалу) полицию? Чем не пример народной самоорганизации?

Но… Обратимся к книге нобелевского лауреата Джона Стейнбека «И проиграли бой». её стоит прочесть любому профсоюзному деятелю – эту повесть-пособие об организации забастовок. Так вот, автор рассказывает в ней, как вигиланты в Калифорнии избивают и убивают протестующих рабочих, приехавших из других мест на сезонные заработки. 

Книга Стейнбека так меня тронула, что я специально поехал туда, где это происходило. Хотя описанная в книге долина Торгас не существует, у неё есть прототип – это земли вокруг местечка Туларе, что между калифорнийскими Фресно и Бейкерсфилдом, где в 1930х годах действительно прошла крупная забастовка рабочих фруктовых плантаций. Кусок плюшевой от высохшей травы территории на пересечении 99й и 137й дорог, которую летом заливает вязкая и зыбкая жара, заставляющая колыхаться в густом и непрозрачном желто-пыльном воздухе виднеющиеся на востоке горы Сьерра-Невада с их красивейшими национальными парками, заросшими древними кедрами и секвойями.

Почему же одни работяги, тем более добровольно объединенные в ассоциацию, тоже своего рода профсоюз, в этих удивительно плодородных местах бьют своих собратьев? Они же сами простые, небогатые люди? 

А потому что служат своей общине. Земляческая логика побеждает классовую и велит: бейте бродяг, пришельцев, чужаков. Это трагедия. И полиция, как бывает в таких случаях почти всегда, встает на сторону не общего для страны закона, а местного суда Линча (это народное наказание тоже, кстати, применяли вне официального правового поля).

Непростая история. Она помогает вспомнить несколько других важных тем. И ставит немало вопросов. Один из них: как сторонникам перемен работать с официальными и добровольными «силами правопорядка»? Как побуждать их к политическому нейтралитету и следованию закону? Как привлекать на сторону правды? Как простые люди могут гарантировать свою безопасность, защитить свои семьи, своей коллектив, предприятия, общины, если власть или иные силы угрожают им? На чьей стороне закон, когда граждане сами обороняют свои жизни и интересы? 

Живя в Украине, я вижу много примеров мгновенных перерождёний волонтерских структур, добровольно объединившихся для защиты Родины, в агрессивные никому не подотчетные вооруженные формирования. Причем это оборотная сторона одной и той же медали: когда государство не может быть в глазах общества справедливым (чему и служат законы), справедливость начинают устанавливать отдельные группы граждан. Они могут быть сколько угодно демократичными и движимыми самыми благими побуждениями, но редко могут выйти за рамки узкогруппового видения ситуации. Законы нужны чтобы уравнять в правах и обязанностей все группы общества, и всех граждан между собой.

Это – особый, очень важный разговор. Разговор о законе и законности, как о деле обычных граждан. О вооруженных общинах – гарантах защищенности и благополучия. О добровольных силах народной самообороны. Но его мы продолжим в других главах.